Por Tiago Joffily e Airton Gomes Braga, no Empório do Direito.
Esse texto, que trata dos ensinamentos do Rio de Janeiro sobre o que não fazer em matéria de segurança pública, já vinha sendo idealizado há bastante tempo, mas a colocação das ideias no papel e sua consequente publicação foi diversas vezes adiada, pelas razões as mais variadas. A publicação do 11º Anuário Brasileiro de Segurança Pública, em outubro do ano passado[1]; a rebelião no Complexo Prisional de Aparecida de Goiânia, no início de 2018, repetindo os massacres ocorridos nos presídios do Norte do país em 2017[2]; o primeiro anúncio da criação do Ministério da Segurança Pública pelo governo federal e a cogitação do nome de José Mariano Beltrame para a pasta[3], qualquer desses fatos seria pretexto suficiente para sair da inércia e trazer ao debate alguns dados e reflexões sobre o funcionamento da política de segurança pública fluminense nesse momento em que a temática alcança maior interesse nacional.
O impulso decisivo para que o texto chegasse a lume, no entanto, veio mesmo na última sexta-feira, com a publicação do Decreto de 16 de fevereiro de 2018, pelo qual o Presidente Michel Temer decretou intervenção federal no estado do Rio de Janeiro até 31 de dezembro de 2018, circunscrita à área da segurança pública.
No presente artigo, analisaremos os fundamentos jurídicos do decreto de intervenção apenas de forma reflexa, embora tocando em alguns pontos que nos parecem não terem sido ainda tratados nas muitas manifestações publicadas até aqui. Nosso objetivo principal, que já vinha sendo gestado há mais tempo, é o de contribuir para o debate mais amplo sobre o que se entende por política de segurança pública em uma democracia, tomando o caso do Rio de Janeiro como exemplo do que não deve ser feito nessa área. Na nossa avaliação, o Decreto de intervenção ora editado não representa nenhuma ruptura com o que vem sendo executado há pelo menos uma década no âmbito estadual, mas sim um aprofundamento dos equívocos, o que reforça ainda mais a necessidade e urgência de conhecer e refletir sobre o que trouxe o Rio de Janeiro à situação de violência em que se encontra (e não é de hoje) e quais os caminhos que podem verdadeiramente ajudá-lo a sair dessa situação. Mais do que isso, o texto busca desconstruir o discurso – tomado como verdade auto evidente, mas sem qualquer respaldo na realidade – de que a segurança pública chegou ao ponto em que se encontra no Rio de Janeiro pela superveniente falta de recursos financeiros e de que, somente com mais dinheiro, seria possível mudar esse quadro.
Algumas palavras iniciais sobre decreto de intervenção
Como é de conhecimento de todos, a intervenção das forças armadas na área da segurança pública fluminense não se inicia com o Decreto de 16 de fevereiro de 2018.
Segundo os dados do 11º Anuário Brasileiro de Segurança Pública, o Rio de Janeiro é o estado da federação que mais recebeu operações de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO) no período de 2011 a 2017, sendo também o estado para o qual mais recursos federais foram canalizados em atividades dessa natureza[4]. Ao que se tem notícia, aliás, segue em curso, apesar da intervenção decretada, a Op GLO instituída pelo Decreto Presidencial de 28.07.2017 e prorrogada pelo Decreto de 29.12.2017, por meio da qual ficou autorizado o emprego das Forças Armadas para a Garantia da Lei e da Ordem, em apoio às ações do Plano Nacional de Segurança Pública, em todo o Estado do Rio de Janeiro, até o final do ano de 2018.
Desconsiderado o fato de que a Op GLO, da forma como foi instituída pelo Decreto de 28.07.2017, não atende às exigências do art. 15, §4º, da Lei Complementar nº 97/99 – que autoriza o emprego das forças armadas apenas “de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado”, e não no território de toda uma unidade federativa, desatrelado de qualquer episódio específico e por período de mais de um ano, coincidente com o calendário eleitoral -, a verdade é que, a tomar como válida a Op GLO já em curso no estado do Rio de Janeiro, nenhuma necessidade haveria de se decretar intervenção federal na segurança pública fluminense, medida inédita na quadra democrática brasileira. Afinal, a própria Lei Complementar nº 97/99 já autoriza, nos termos do §5º, do mesmo art. 15, a transferência do “controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins”. E mais, de acordo com o §6º, “considera-se controle operacional, para fins de aplicação desta Lei Complementar, o poder conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança pública, obedecidas as suas competências constitucionais ou legais”.
Assim, a menos que o comando da Op GLO já em curso não estivesse sendo obedecido pelas estruturas locais, não haveria razão nenhuma para dar mais um passo rumo ao Estado de exceção e decretar intervenção na área em que o governo estadual e o governo federal já atuam (e não é de hoje) com total identidade de propósitos. Nesse ponto, aliás, precisa é a indagação de Carlos Ari Sundfeld: “Se estavam todos de acordo, como justificar a intervenção, que em princípio seria um ato de força para superar resistências de autoridade estaduais?”[5]
A pertinência da indagação é corroborada, ademais, por declaração do próprio Presidente da República, quando afirma que, havendo os votos necessários para aprovar a reforma de previdência no Congresso, suspenderia os efeitos do Decreto de intervenção e instituiria uma Op GLO “ampliada” [6], tudo a reforçar a tese de que a intervenção não é absolutamente necessária para os propósitos declarados, mas sim para propósitos políticos ainda não suficientemente esclarecidos.
Por fim, é de se notar, ainda nesse particular, que tanto a Op GLO quanto a intervenção têm duração prevista até o último dia dos mandatos dos atuais Presidente da República e Governador do Rio de Janeiro, como que a indicar que os problemas da segurança pública fluminense estarão definitivamente resolvidos ao final dos respectivos governos. Nada mais inverossímil.
Mas, afinal, do que estamos falando quando falamos de segurança pública?
Ninguém sabe ao certo. Como bem explicam Arthur Trindade e Renato de Lima:
Segurança Pública é um conceito do qual todos, em geral, imaginam saber o seu significado, mas que, ao buscar defini-lo, não é incomum surgirem dificuldades analíticas à compreensão de todas as suas dimensões e desdobramentos. Diferentes posições políticas e institucionais interagem para que a segurança pública não esteja circunscrita em torno de uma única definição conceitual e esteja imersa num campo em disputa.[7]
É mais ou menos o mesmo que acontece com a política criminal. Seu conceito é tão variado quanto maior for o espectro político que disputa sua definição. Aliás, não é à toa que muitas vezes se confundam entre si, inclusive da parte de juristas e criminólogos experientes, os dois conceitos. Em obra já clássica, publicada no ano de 1990, o próprio Nilo Batista situava a política de segurança pública como parte integrante da política criminal, a qual, por sua vez, era por ele assim definida:
Conjunto de princípios e recomendações que orientam a reforma ou a transformação da legislação criminal e dos órgãos encarregados de sua aplicação. (…) Segundo a atenção se concentre em cada etapa do sistema penal, podemos falar em política de segurança pública (ênfase na instituição policial), política judiciária (ênfase na instituição judicial) e política penitenciária (ênfase na instituição prisional), todas integrantes da política criminal.[8]
A conceituação adotada por Batista segue uma tradição que no Brasil remonta à Constituição de 1937 e que equipara a segurança pública basicamente ao conjunto da atuação das Polícias na tarefa de preservação da ordem interna, modelo que acabou sendo replicado no art. 144, da Constituição de 1988, e que, “na inexistência de contrapontos, […] vai sendo reinterpretado e mantido como o ‘modus operandi’ das organizações da área”.[9]
Tal modelo, no entanto, não leva em conta as transformações na política de segurança pública que, desde o final dos 1990, “muitas organizações internacionais (PNUD, BID, BIRD, CAF, entre outras) têm tentado disseminar não só no Brasil, mas em vários outros países da América Latina”, por meio do conceito de segurança “cidadã”[10]. A ideia por trás dessa iniciativa é a de, por um lado, romper com um modelo policial fortemente impregnado pela doutrina da segurança nacional, que dominou o cenário mundial até o final da Guerra Fria e, por outro, construir um novo discurso de legitimação do uso interno da força pelos Estados, que não esteja mais ligado à lógica do combate ao inimigo, mas sim à de defesa e de concretização dos direitos fundamentais, especialmente por meio de medidas de prevenção à criminalidade[11].
Um documento datado de 2001, produzido conjuntamente pelo Centro Internacional para a Prevenção da Criminalidade (CIPC), pelo Banco Mundial (BM) e pela Câmara de Comércio de Bogotá, com o sugestivo título de “Parcerias Público-Privadas e segurança cidadã: guia para ação”, explica de maneira bastante didática essa mudança de paradigmas em matéria de política pública de segurança:
Por mais de 20 anos, gestores públicos, legisladores e até mesmo a opinião pública apostaram em um modelo de segurança pública com resultados ineficazes. As políticas de segurança foram concebidas a partir da lógica de uma atuação predominantemente reativa e baseada na aplicação da lei penal. Assim, acreditava-se que a segurança pública seria feita exclusivamente por meio de uma política conhecida na América Latina como ‘mano dura’ (‘mão forte’ ou ‘punho de ferro’, em português): para combater o crime, mais repressão, mais penas, mais prisões. Segundo essa concepção, somente a polícia, o sistema judiciário e a administração penitenciária seriam responsáveis por conter o aumento da criminalidade.
Como já foi apontado e comprovado por todas as estatísticas criminais disponíveis, esse modelo não funcionou. Os investimentos estatais no endurecimento das leis penais, na construção de presídios e na valorização de uma polícia rígida e distante da população surtiram pouquíssimo efeito na redução da violência, não servindo para desestimular a ocorrência de novos crimes, nem para melhorar a sensação de segurança da população.
Um bom exemplo foi o que ocorreu no início da década de 2000 em alguns países da América Central, onde as medidas ultrarrepressivas levaram a um aumento indiscriminado das detenções, permitindo que lideranças se fortalecessem dentro das prisões e gangues se organizassem em âmbito nacional.
Um dos maiores problemas desse modelo está na supervalorização da atuação reativa, deixando em segundo plano a dimensão preventiva, ou seja, as ações destinadas a intervir nas causas profundas que levam ao crime e a? violência.[12]
Ainda de acordo com o guia do Banco Mundial, em substituição ao modelo focado no incremento da repressão, um novo paradigma de segurança cidadã deve pautar-se pelos seguintes princípios básicos:
Proteção do cidadão. O objetivo da segurança cidadã deve ser a proteção do cidadão, e não mais a defesa do Estado. Alguns marcos legais definem a segurança cidadã como um direito dos cidadãos. Ao ser entendida como um direito social, a segurança cidadã exige a implementação de políticas públicas integrais que envolvam diferentes áreas de governo e que contem com ampla participação da sociedade civil (comunidade, ONGs, iniciativa privada, universidades) para terem maior impacto, resultados e sustentabilidade.
Enfoque transversal. A segurança cidadã e a prevenção da criminalidade e da violência estão baseadas em um enfoque transversal que requer o envolvimento de atores de diferentes setores (segurança e justiça, mas também desenvolvimento social, educação, saúde, urbanismo e outros) a fim de responder de maneira multidisciplinar às problemáticas de segurança.
Prioridade para as estratégias de prevenção. Ou seja, em vez de atuar somente depois que o problema aconteceu, busca-se uma compreensão das causas e dinâmicas da violência para desenhar ações que evitem a ocorrência de mais crimes ou situações de violência. Para isso, fica clara a necessidade de realizar diagnósticos aprofundados sobre cada realidade, com informações sobre os autores, as vítimas e as condições em que a violência se manifesta, da mesma forma que sobre os fatores de risco e proteção presentes em cada comunidade.
Aperfeiçoamento das atividades de controle e repressão. A repressão e o controle da criminalidade são essenciais e devem ser aperfeiçoados. Isso significa que as estratégias repressivas ou de controle devem se basear menos no uso da força e mais no uso da inteligência e tecnologias.
Segurança, um bem público. Finalmente, por constituir um direito de todos, a segurança cidadã não deve ser orientada por interesses particulares. Este e? um ponto de partida fundamental no que tange ao envolvimento de outros setores na área da segurança cidadã.[13]
Essa nova concepção de segurança “cidadã” chegou ao Brasil e foi, inclusive, formalmente incorporada em nosso ordenamento jurídico por meio da Lei nº 11.530/2007, que instituiu o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PROSNACI). Nela, para muito além do reforço da atuação repressiva policial contra o crime organizado e a corrupção, praticamente todas as diretrizes elencadas em seu art. 3º cuidam de assuntos relacionados a temas e ações estranhos à política criminal, ao menos da forma como tradicionalmente é compreendida. O problema é que a alteração legislativa, como de costume, não teve o condão de interferir nas práticas cotidianas dos órgãos públicos, da mídia e da sociedade em geral, que seguiram relacionando política de segurança pública com a atuação exclusiva – e, via de regra, repressiva – das Polícias e do sistema de justiça criminal.
Como explica Massimo Pavarini, tomando a realidade italiana como parâmetro e valendo-se de conceitos já bastante diversos – e até mesmo antagônicos – àqueles utilizados por Batista:
As políticas de segurança dizem respeito a toda a população, à qualidade das relações sociais e interpessoais, à qualidade do ambiente urbano, enquanto as políticas criminais se referem somente à prevenção e repressão de determinados comportamentos individuais qualificados como crimes. Substancialmente, as políticas criminais são apenas uma parte, mais ou menos relevante, conforme o contexto, das políticas de segurança. O equívoco nasce do fato que na Itália, por ausência de experiências diversas, por políticas de segurança se acaba por compreender apenas as políticas de prevenção e repressão da criminalidade, traduzidas como ‘de segurança pública’.[14]
O equívoco apontado por Pavarini, por certo, não se circunscreve à Itália, e tem especial aplicação no caso do estado do Rio de Janeiro, conforme veremos na sequência. Quem acompanhou a execução da política de segurança pública fluminense durante o período em que José Mariano Beltrame esteve à frente da pasta sabe que não foram poucas as vezes em que ele, diante de eventuais cobranças sobre melhores resultados no combate à criminalidade violenta, respondeu que somente a implantação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP´s) não seria suficiente para resolver o problema das altas taxas de criminalidade e que o investimento concomitante em políticas sociais seria tão importante quanto o investimento em policiamento[15]. Mas, infelizmente, não foi isso o que aconteceu.
Uma breve, mas necessária, contextualização
Beltrame deixou o cargo de Secretário de Segurança Pública do estado do Rio de Janeiro em 10.10.2016, após quase 10 anos à frente da pasta e quando Francisco Dornelles ocupava interinamente o cargo de Governador, já durante o mandato de Luiz Fernando Pezão. Exatamente 1 mês depois da exoneração de Beltrame, o ex-Governador Sergio Cabral é preso, sob a acusação de chefiar uma organização criminosa que sangrou os cofres públicos de forma sistemática, a ponto de levar o estado do Rio de Janeiro à bancarrota. Nada disso foi visto ou apurado por Beltrame. Bem ao contrário, por ato do próprio então Governador (Decreto nº 44.302, de 19.07.2013), a Secretaria de Segurança Pública integrou a famigerada Comissão Especial de Investigação de Atos de Vandalismo em Manifestações Públicas – CEIV, que se dedicou à repressão dos jovens manifestantes que, acampados em frente à residência de Sergio Cabral, denunciavam exatamente os mesmos malfeitos pelos quais o Governador seria mais tarde condenado.
Como se vê, a seletividade dos crimes que escandalizam as estruturas de poder, a ponto de tensionar o Estado de direito e justificar intervenções federais militarizadas e criações de comissões sui generis, não data do último dia 16.02.2018. Assim como não surgiu agora, com o Presidente Michel Termer, a ideia de mobilizar as forças de segurança – inclusive as militares – por mero decreto, em benefício dos interesses político-partidários do momento.
Mas as afinidades entre a política de segurança pública executada há mais de uma década no Rio de Janeiro e aquela idealizada pelo atual governo federal não se circunscrevem ao aspecto formal. Há também identidade de substância, podendo-se dizer que o estado do Rio de Janeiro, ainda quando o PT governava o país, e sempre sob os louros de seu representante mais famoso, já colocava em prática a política econômica de austeridade só recentemente oficializada por meio da promulgação da Emenda Constitucional nº 95, que estabelece teto máximo para os gastos públicos.
A EC nº 95, como se sabe, dirige-se apenas ao orçamento fiscal da União. Para estender sua aplicação também ao âmbito estadual, é necessária a edição de atos semelhantes em âmbito local, o que vem sendo estimulado ou barganhado pelo governo federal na forma de condicionantes para a concessão de auxílios financeiros aos estados. É exatamente o que ocorreu com o estado do Rio de Janeiro, embora, por aqui, não tenha sido necessário qualquer empurrão da União para que, mesmo durante o governo petista, fossem congelados os gastos de praticamente todas as políticas sociais relevantes à exceção da segurança pública. Aliás, é a própria EC nº 95 que exclui, nos limites das competências da União, a área da segurança pública do teto de gastos imposto às demais políticas (art. 107, §6º, inciso I, da ADCT, c/c art. 21, caput, inciso XIV, da CR), tudo no mais fiel espírito liberal e em absoluta contrariedade ao texto original da Constituição Social de 1988. Sem consulta popular. Sem eleições. Enfim, sem democracia.
As forças armadas, à primeira vista, não foram excluídas do teto. Mas há uma brecha. De acordo com art. 107, §6º, inciso II, do ADCT, c/c art. 167, §3º, da CR, fica igualmente excluída do teto de gastos da União “a abertura de crédito extraordinário […] para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública”. Assim, não nos surpreenderia se, em breve, os fatos invocados para justificar a realização de Operações de Garantia da Lei e da Ordem e, com ainda mais razão, a decretação de intervenções federais nos estados passem a ser classificados como “guerras ou comoções internas”, de modo a excluir a dinheirama que se gasta com essas ações do limite austero que a EC nº 95 impôs às demais políticas públicas[16]. Aliás, a designação de extraordinário, atribuída pelo Presidente da República ao novo Ministério da Segurança Pública que já se anuncia[17] pode também visar a esse mesmo desvio de finalidade. Afinal, como apregoado aos quatro ventos pelo próprio Presidente imediatamente após ter sido catapultado ao cargo máximo da nação, muitos Ministérios custam muito dinheiro, e a política, agora, é de austeridade. Só que não.
A administração penitenciária não faz parte da Segurança Pública
Antes de prosseguirmos, e passarmos à política de segurança pública fluminense propriamente dita, é preciso fazer mais um alerta, diante da interpretação que vem sendo dada pelos governos federal e estadual sobre o Decreto de intervenção e da repercussão acrítica dessa leitura pela mídia.
Desde a edição do Decreto de 16 de fevereiro de 2018, já se anunciou diversas vezes nos meios de comunicação, inclusive da parte do próprio interventor militar[18], que a intervenção abrangeria a Secretaria de Estado de Administração Penitenciária (SEAP). Em que pese possa haver alguma relação reflexa entre o sistema prisional e a área da segurança pública, o fato é que, em termos jurídico-institucionais, a administração penitenciária não é órgão da segurança pública.
Essa, aliás, é uma questão já decidida de forma definitiva pelo STF em relação a dispositivo da própria Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que originariamente previa, em seu art. 183, a atividade de “vigilância intramuros nos estabelecimentos penais” (caput) e a denominada “Polícia Penitenciária” (inciso II) como integrantes da segurança pública. No julgamento da ADI 236-RJ, proposta pelo então Governador do Rio de Janeiro, o Pleno do STF decidiu, em maio de 1992, por maioria de votos, no sentido da incompatibilidade desses dispositivos com o art. 144, da Constituição Federal, declarando sua inconstitucionalidade e excluindo-os do ordenamento jurídico em vigor.[19]
Desta forma, resta absolutamente incontestável que, por força de decisão do STF, transitada em julgado e com efeitos vinculantes para todos os níveis de governo, uma intervenção federal restrita à área da segurança pública de um estado – e com mais razão ainda do estado do Rio de Janeiro – não abrange as atividades afetas à administração penitenciária. Para que isso ocorra, seria necessário alargar o espectro de abrangência do Decreto de intervenção, de modo a esclarecer que a ingerência federal engloba também a administração dos presídios, para além do simples poder requisitório expressamente previsto no art. 4º, do referido ato normativo.
Registre-se, por oportuno, – embora isso seja absolutamente indiferente para fins práticos – que a decisão tomada pelo STF em 1992 é absolutamente acertada. A administração penitenciária não é atividade de segurança pública, estando muito mais ligada à administração da justiça. Afinal, como teremos oportunidade de ver em seguida, a pena privativa de liberdade pouco ou nada contribui para a manutenção da ordem pública (no caso das prisões brasileiras, é possível cogitar que o efeito seja até mesmo o inverso). Quando muito, a prisão é a forma jurídica da resposta estatal à prática de condutas tornadas criminosas; o que não é pouco, e pode até cumprir algum papel social relevante na construção de consensos mínimos para uma convivência pacífica. Isso, porém, não é uma qualidade da prisão em si, mas da maior ou menor capacidade do Estado de gerir conflitos mediante o uso menos irracional possível da força e da violência. A prisão e a frequência com que ela é utilizada, nesse sentido, é reflexo do melhor ou pior funcionamento do sistema de administração da justiça, nada mais.
Enfim, a política de segurança pública fluminense
Como visto mais acima, o Governador Sergio Cabral foi preso em novembro de 2016. Depois dele, foram presos também por força da atuação do Ministério Público Federal o Presidente e outros quatro Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ). Funcionando sob nova configuração, com apenas uma Conselheira titular e cinco auditores substituindo os Conselheiros afastados, a Coordenadoria de Contas de Governo do Estado do TCE-RJ (CGE) analisou as contas referentes ao exercício de 2016 e emitiu parecer prévio contrário à sua aprovação. Para além da conclusão da equipe técnica, no entanto, que foi inicialmente referendada pela Corte de Contas, mas posteriormente abrandada pela Assembleia Legislativa, o que interessa nesse documento é a análise que os auditores fazem da evolução das despesas executadas pelo Estado do Rio de Janeiro na função segurança pública em confronto com os resultados alcançados e com os investimentos realizados em outras áreas igualmente prioritárias[20].
Na tabela abaixo, extraída do relatório da CGE[21], é possível ver como os gastos do estado do Rio de Janeiro com segurança praticamente duplicaram no período compreendido entre 2012 e 2016, saltando de aproximadamente R$ 5,5 bi para mais de R$ 9,1 bi, ao passo que as despesas com educação e saúde ficaram praticamente estagnadas na casa dos R$ 6 bi e 4 bi, respectivamente. Assim é que, enquanto que no ano de 2012 gastou-se com segurança pública praticamente o mesmo que se gastou em educação no estado do Rio de Janeiro – o que, por si só, já seria um escândalo –, no ano de 2016, os gastos com segurança representaram quase o mesmo que todos os investimentos realizados com educação e saúde somados. Se levarmos em conta outras políticas cuja execução poderiam igualmente contribuir para a prevenção de delitos e o fortalecimentos de direitos, em conformidade com o PRONASCI – como o urbanismo, a assistência social, o saneamento, a cultura, a habitação, o desporto e o lazer, os direitos da cidadania e o trabalho, por exemplo –, verifica-se que praticamente todas essas rubricas sofreram queda na comparação entre os anos de 2012 e 2016, em alguns casos com redução de quase 20 vinte vezes, ao passo que os órgãos relacionados aos funcionamento do sistema de justiça foram os únicos a experimentar uma curva ascendente e constante.
Mais à frente no mesmo relatório[22], ao tratar especificamente da função Segurança Pública nas finanças do estado do Rio de Janeiro, a CGE informa um montante ainda mais significativo para a “despesa efetivamente liquidada pelo Governo do ERJ nesta função em 2016, no valor de R$10.496.687.541”[23], equivalente a 17,3% de todo o orçamento executado no referido exercício. Em termos relativos, portanto, consideradas as demais fatias do bolo que representa o orçamento público fluminense, pode-se dizer que o pedaço reservado à função segurança cresceu de maneira vertiginosa e constante ao longo dos anos, conforme demonstrado no relatório por meio do seguinte gráfico[24].
Em que pese a nítida prioridade conferida à área da segurança nas finanças públicas do Rio de Janeiro, a conclusão a que chegam os técnicos do TCE-RJ é no sentido da absoluta ineficiência da política adotada, na medida em que “apesar do aumento na despesa com Segurança Pública em 2016 – principalmente se considerada a redução da despesa total do estado – e da esperada segurança como legado dos eventos olímpicos, os índices avaliados não demonstraram sua evolução qualitativa. Mesmo sem avaliar a sensação de segurança pela população, salvo alguns índices específicos, observou-se o aumento de todos os indicadores estratégicos de criminalidade e de diversas ocorrências criminais, assim como um incremento negativo nos resultados decorrentes da atividade policial”[25].
E a ineficiência da política de segurança pública, considerado o propósito declarado de contribuir para reduzir a incidência criminal, ao menos durante o ano de 2016, não teve qualquer relação com uma eventual diminuição da atividade policial e, consequentemente, do número de pessoas presas no período, já que, conforme demonstramos em outro trabalho, a população carcerária fluminense cresceu quase 10% ao longo de 2016, muito acima, portanto, da média nacional[26].
Esse, aliás, é o calcanhar de Aquiles de qualquer política de segurança pública que se apoie exclusiva ou prioritariamente na atividade de repressão ao crime. Como já dito anteriormente, é ponto pacífico hoje na literatura especializada que a mera repressão ao crime por meio da prisão tem pouco ou nenhum impacto sobre as taxas de incidência criminal. Em outras palavras, não é prendendo mais ou por mais tempo que se diminui o número de crimes. O estado do Rio de Janeiro, ao longo da última década, e com especial intensidade a partir de 2011, apostou todas as suas fichas na repressão policial como estratégia para reduzir a criminalidade. O resultado disso, como já tivemos oportunidade de demonstrar, foi o crescimento sem precedentes da população carcerária fluminense, levando a uma situação de superlotação prisional de difícil solução e que serve apenas para retroalimentar o ciclo da criminalidade e da criminalização[27].
As pesquisas empíricas mais recentes, confrontando dados de diferentes países, conforme nos atualiza Michael Tonry[28], inclusive de forma ilustrada, já demonstraram:
que não é mais possível sequer cogitar a hipótese de que a variação nas taxas de criminalidade possa ser explicada em função da política criminal adotada ou das taxas de encarceramento existentes, embora muitos acadêmicos, especialmente os economistas, sigam tentando demonstrar isso (e.g., Buonanno et al. 2011). A figura 1 [abaixo replicada], revelando comportamento praticamente idêntico das taxas de homicídio e roubo nos EUA e no Canadá e comportamento da taxa de encarceramento estável somente no Canadá enquanto a dos EUA cresceu cinco vezes no mesmo período, é apenas uma das muitas demonstrações disso (e.g., Tonry 2007; Lappi-Seppälä 2008). As análises mais exaustivas e recentes chegam à mesma conclusão (Baumer e Wolf 2014; Lappi-Seppälä e Lehti 2014).
De igual forma, os dados coletados e publicados anualmente pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP)[29] confirmam que, também no âmbito interno, não há qualquer demonstração empírica da existência de uma correlação positiva entre maior investimento em segurança pública (leia-se, policiamento), de um lado, e redução dos índices de criminalidade, de outro. No gráfico abaixo, produzido com base nas informações constantes do 11º Anuário Brasileiro de Segurança Pública, é possível ver que as variações experimentadas entre os anos de 2015 e 2016 em matéria de gastos com segurança pública nos estados não repercutiram, ao menos de modo sistemático e regular, da forma que se poderia esperar na redução das taxas de criminalidade violenta, em especial no número de Mortes Violentas Intencionais (MVI).[30]
Em uma série de reportagens[31] publicadas a partir da divulgação do 11º Anuário Brasileiro de Segurança Pública, o jornalista Hélio Gurovitz ampliou essa análise e concluiu que, em termos estatísticos, se há alguma correlação entre o percentual de recursos gastos por um estado na função segurança pública ao longo da última década (de 2007 a 2016) e a taxa de mortes violentas medida em 2016, essa correlação é levemente positiva (coeficiente de correlação linear de 0,16), ou seja, quanto maior o investimento em segurança, maior a taxa de homicídios[32]. Já se o critério for o do gasto médio per capita com segurança, a correlação é simplesmente inexistente:
Não há nenhuma relação estatística entre o nível de gasto e o índice de mortes violentas. São Paulo gastou em média R$ 245,69 por habitante no ano passado, enquanto o Acre gastou R$ 531,68. Os homicídios dolosos foram 8,2 por 100 mil habitantes entre os paulistas e 28,7 entre os acreanos. Entre fluminenses, para gastos de R$ 550,60, foram 30,3.
Os estatísticos dispõem de uma técnica para verificar se existe relação significativa entre duas variáveis, conhecida como “regressão linear”. Ao testá-la para todos os estados, com o índice de mortes violentas e a média de gastos em segurança per capita ao longo dos últimos dez anos, verifica-se que a relação é rigorosamente nenhuma. Estados como São Paulo gastam menos e obtêm índices menores, outros gastam bem mais em vão.[33]
Ainda de acordo com os dados do FBSP[34], se considerada a participação desta função específica no total das despesas realizadas, o Rio de Janeiro foi o estado da federação que mais gastou com segurança pública, em termos proporcionais, no exercício de 2016: 16,1% do orçamento total [35]. No ano anterior, ficara atrás apenas de Rondônia, com 17,5% das despesas executadas na função segurança pública em 2015, proporção esta que despencou para 12,2% no ano seguinte. Já se considerarmos os valores absolutos das despesas executadas na área, o Rio de Janeiro figura como o segundo estado que mais gastou com segurança pública em 2016, atrás apenas de São Paulo, que investiu R$ 10,99 bi nesta função, ou o correspondente a 5,7% do total de despesas executadas[36].
Ocorre que São Paulo, como se sabe, possui 1/3 de toda a população carcerária do país e aproximadamente o dobro do número de policiais civis e militares existentes no estado do Rio de Janeiro[37]. Se somarmos a isso o fato de São Paulo possuir população quase três vezes maior do que a fluminense, é realmente de se estranhar que os gastos do governo paulista com segurança, em termos absolutos, sejam apenas 17% maiores do que os gastos do estado do Rio de Janeiro. Ressalvada alguma incongruência metodológica na coleta dos dados pelo FSBP, das duas uma: ou a situação de penúria anunciada aos quatro ventos é da segurança pública do estado de São Paulo, e não do Rio de Janeiro; ou há alguma torneira aberta no sistema financeiro fluminense. A julgar pelos números de Minas Gerais (R$ 8,88 bi gastos em segurança pública no ano de 2016), estado da federação com características sociais, econômicas e geográficas semelhantes às do Rio de Janeiro, mas com população sensivelmente maior, tudo leva a crer que a bizarrice é fruto da nossa política local e não da dos outros estados.
Diante desse cenário, seria até mesmo possível que o governo federal tivesse decidido intervir na área da segurança pública fluminense, não em razão da baixa efetividade de suas ações em termos de repressão ao crime organizado (o que, ao menos em comparação aos demais estados da federação, não se pode afirmar), mas sim em função dos sérios indícios de malversação dos recursos destinados para essa área em escala crescente ao longo da última década. Mas uma intervenção com tal propósito moralizador seria ainda mais risível, vez que decretada por um Presidente contra quem já há, inclusive, denúncia oferecida perante o Supremo Tribunal Federal por crime de corrupção, em processo criminal que só não pode se iniciar em função dos arranjos políticos que atualmente dominam o Congresso Nacional. Além do mais, fosse o propósito da intervenção o de moralizar as finanças públicas fluminenses, e então sua extensão nunca poderia estar circunscrita à área da segurança, visto que, a esta altura, já é público e notório que os desvios praticados no governo do estado do Rio de Janeiro não estão limitados a uma pasta apenas, senão a todas as demais áreas, como a saúde, o transporte, a habitação, o desporto etc.
Mas os dados estatísticos trazem outra revelação interessante para fins de análise da pertinência da intervenção ora decretada pelo governo federal na segurança pública do estado do Rio de Janeiro. É que, conforme também revela o 11º Anuário Brasileiro de Segurança Pública, o estado do Rio de Janeiro não é, nem de longe, o mais violento da federação, salvo no que diz respeito ao quesito Mortes Decorrentes de Intervenção Policial[38]. Se tomarmos por parâmetros os crimes mais graves, o Rio de Janeiro figurou, em 2015, na 16ª posição entre os estados com maior taxa de MVI´s e, em 2016, na 11ª posição. Embora a ascensão efetivamente preocupe, fica difícil entender a verdadeira razão pela qual a intervenção foi decretada na segurança do estado do Rio de Janeiro e não na segurança dos estados de Alagoas, Ceará, Pará, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Acre, Goiás, Sergipe, Amapá ou Bahia, por exemplo, onde a taxa de MVI´s é sensivelmente mais alta. De fato, o único índice que talvez justificasse alguma medida mais enérgica por parte do governo federal na segurança pública do estado do Rio de Janeiro é o de Mortes Decorrentes de Intervenção Policial, onde o protagonismo das forças policiais fluminenses é realmente indiscutível[39]. Mas, como deixou bastante claro o Presidente no anúncio que fez por ocasião da edição do Decreto, não é essa a razão da intervenção federal, que, além do mais, cria novos e graves embaraços ao controle externo da atividade policial por parte Ministério Público, ao estabelecer, no parágrafo único do art. 2º, a natureza militar do cargo de interventor, numa tentativa – espera-se frustrada – de transferir para a Justiça Militar todo o controle de legalidade da operação.
Nem mesmo se considerada a variação das taxas de criminalidade dentro do próprio estado do Rio de Janeiro a medida extrema adotada pelo governo federal se justificaria. Segundo declarações prestadas à imprensa pela Presidente do Instituto de Segurança Pública (ISP), órgão da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro encarregado de produzir as estatísticas oficiais sobre criminalidade e atividade policial, não houve nada de anormal ou atípico no carnaval de 2018 comparativamente ao dos anos anteriores: “foram registradas 5.865 ocorrências policiais no total no Rio, entre os dias 9 e 14 de fevereiro, enquanto no carnaval do ano passado (quando a Polícia Civil ainda estava em greve), foram 5.773. Em 2016, 9.016 ocorrências foram registradas e, em 2015, computaram-se no total 9.062”[40]. As verdadeiras razões que motivaram o Decreto de intervenção na segurança do Rio de Janeiro permanecem, assim, uma incógnita.
Conclusão
Não há dúvidas de que a política pública de segurança vai mal no estado do Rio de Janeiro. Há até indícios de que ela vai pior por aqui do que nos demais estado da federação, mas não pelas razões difundidas pela grande mídia e apontadas pelo governo federal para justificar a intervenção decretada.
Durante quase uma década, o estado do Rio de Janeiro vendeu o jantar para pagar o almoço, economizando investimentos em políticas que poderiam contribuir para a emancipação da população e concentrando todos seus esforços financeiros no aumento do efetivo policial (ou na simples substituição daqueles que se foram perdendo no caminho) e na aquisição de armas e equipamentos de guerra. Em que pese o nome pacifista dado à política de UPP´s, na prática o projeto funcionou como o reverso daquilo que fora iniciado por Brizola e Darci Ribeiro ainda no início da década de 80: ao invés da construção de uma escola em cada favela, a construção de uma unidade policial militar, que à míngua de outros equipamentos públicos, foi dia após dia se afastando mais da ideia original de um policiamento preventivo e de proximidade.
Passados 10 anos, a situação hoje vivida no Rio é o resultado acabado dessa política de austeridade nos gastos sociais e de investimento maciço em repressão policial, o que terminou sendo adotado como modelo para todo o país na recém-editada EC nº 95. A seguir por este caminho, e replicando a experiência nos demais estados, agora sob a intervenção direta e explícita das forças armadas, o futuro não se mostra nada alvissareiro para os próximos 20 anos.
Tiago Joffily é membro do Transforma MP. Promotor de Justiça no RJ, doutor em Direito Penal pela UERJ e autor dos livros Direito e Compaixão (Revan, 2012) e O Resultado como Fundamento do Injusto Penal (Empório do Direito, 2016).
Airton Gomes Braga é assessor de promotoria no MPRJ, especialista em Direito e Processo Penal pelo IAVM/UCAM e bacharel em Direito pela UERJ.
[1] FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Anuário Brasileiro de Segurança Pública, ano 11, 2017. Disponível em http://www.forumseguranca.org.br/wp-content/uploads/2017/12/ANUARIO_11_2017.pdf.
[2] ARQUIDIOCESE DE VITÓRIA DO ESPÍRITO SANTO. Notícias. Nota da Pastoral Carcerária sobre a rebelião no Complexo Prisional de Aparecida de Goiania. 08.jan.2018. Disponível em: http://aves.org.br/noticia/nota-da-pastoral-carceraria-sobre-rebeliao-no-complexo-prisional-de-aparecida-de-goiania.
[3] URIBE, Gustavo e FERNANDES, Talita. Temer deve sondar Beltrame para novo Ministério da Segurança Pública. Folha de São Paulo. 15.fev.2018. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2018/02/temer-discute-nomes-de-jungmann-e-beltrame-para-seguranca-publica.shtml.
[4] FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. op. cit., p. 72-73.
[5] SUNDFELD, Carlos Ari. Coo justificar uma intervenção se Temer e Pezão estão unidos? Folha de São Paulo. 17.fev.2018. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2018/02/como-justificar-uma-intervencao-se-temer-e-pezao-estao-unidos.shtml
[6] CARAM, Bernardo e MAZUI, Guilherme. Temer diz que vai suspender intervenção no RJ durante votação da reforma da Previdência. G1 notícias. 16.fev.2018. Disponível em: https://g1.globo.com/politica/noticia/temer-diz-que-vai-cessar-a-intervencao-no-rj-durante-votacao-da-reforma-da-previdencia.ghtml.
[7] COSTA, Arthur Trindade e LIMA, Renato Sérgio de. Segurança Pública. In: LIMA, Renato Sérgio de et alli (Orgs.). Crime, polícia e justiça no Brasil. São Paulo: Contexto, 2014. p. 482. Em igual sentido: HARBORNE, Bernard et alli. Securing Development: Public Finance and the Security Sector. A Guide to Public Expenditure Reviews in the Security and Criminal Justice Sectors. World Bank Grupo, 2017. p. 75. Disponível em https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/25138.
[8] BATISTA, Nilo. Introdução Crítica ao Direito Penal brasileiro. 1990. p. 34.
[9] COSTA, Arthur Trindade e LIMA, Renato Sérgio de. op. cit., p. 483.
[10] Ibidem, p. 484.
[11] Sobre esse processo e os dilemas inerentes a ele, confira-se: JOFFILY, Tiago. A atuação do Ministério Público na defesa dos direitos humanos: entre a tutela coletiva e a persecução penal. In: GOULART, Marcelo Pedroso et al (Orgs.). Ministério Público: pensamento crítico e práticas transformadoras. Belo Horizonte: D´Plácido, 2016. p. 469-500.
[12] CENTRO INTERNACIONAL PARA A PREVENÇÃO DA CRIMINALIDADE et. alli. PNUD. Parcerias Público-Privadas e segurança cidadã: guia para ação. 2004. p. 21. Disponível em http://www.crime-prevention-intl.org/fileadmin/user_upload/Publications/Parcerias_Publico-Privadas-FINAL.pdf.
[13] Ibidem, p. 20.
[14] PAVARINI, Massimo. Do front italiano. In: Estudos Críticos sobre o sistema penal. 2012. p. 494.
[15] Vide, em caráter meramente ilustrativo: BOTTARI, Elenice e GONÇALVES, Liane. Beltrame quer pressa em investimentos sociais pós-UPPs: ‘Nada sobrevive só com segurança’. O Globo Online. 28.mai.2011, atual.: 03.nov.2011. Disponível em: https://oglobo.globo.com/rio/beltrame-quer-pressa-em-investimentos-sociais-pos-upps-nada-sobrevive-so-com-seguranca-2764060.
[16] Na verdade, os anúncios nesse sentido já começaram: MARTELLO, Alexandro. Governo pode remanejar Orçamento para garantir verba ao Exército durante intervenção no RJ, diz Meirelles. G1 notícias. 19.fev.2018. Disponível em https://g1.globo.com/rj/rio-de-janeiro/noticia/governo-pode-remanejar-orcamento-para-garantir-recursos-ao-exercito-durante-intervencao-no-rj-diz-meirelles.ghtml
[17] BACELAR, Carina; SOROSINI, Marcela e ALENCASTRO, Catarina. Temer anuncia criação de Ministério Extraordinário da Segurança Pública. O Globo. 17.fev.2018. Disponível em: https://oglobo.globo.com/rio/temer-anuncia-criacao-de-ministerio-extraordinario-da-seguranca-publica-22407959.
[18] Diz o governo que a intervenção não é militar. Mas, que o interventor atua na condição de militar, o art. 2º, parágrafo único, do Decreto de 16 de fevereiro de 2018 não deixa nenhuma dúvida. Além do mais, não tivessem as Forças Armadas nada que ver, institucionalmente, com a intervenção, e não haveria razão para reforço orçamentário em seu favor, tal como anunciado recentemente pelo Ministro da Fazenda (vide nota 16, acima).
[19] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 236-RJ. Relator Ministro Octávio Gallotti, julgado em 07.05.1992 e publicado no D.J. de 15.05.92. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266262.
[20] COORDENADORIA DE CONTAS DE GOVERNO DE ESTADO. Contas de Governo – Poder Executivo – 2016. Disponível em: http://consulta.tce.rj.gov.br/consulta-processo/Processo/Details?Numero=101576&Digito=6&Ano=2017&captcha=03AA7ASh2P1KRMSOHIh5x8xz9OWTw87yAwasOoQdFgW6usv4Gg7L-kyQm075IBcQvnFMGE52Yhnasa_FkEA1xRvIlfZ6QsvbNZVnOubAxYAx2wgQ_i2Xj3CWxxCRtBjYuMdkLJDbDGZFwfYGDlQngKf6sgBTUVeB93_AZjUKHXG61x2SY55Jo1bQoJ6GGeP8vpw5i0QWMtBglBwTmnco8_QH3INrxWR27CwvusbQnvrCduCp3SQk3b_A5qjMxBiN5-sq9_9T1klzyaqq2QHjo1mN2g4x-vzNOjy-96ietvo_ac4y3q-q2A6ceWmpoPI4R5eAUFq9GGpf_XK0QtSN57_sl6R8blutSz3vORyULCdCU-heUZGsupM7eU_Ddo-ZwbjE44BvjzmFJa556ZQsuGUnnWX9lFpwF2T9YL2-3DZXR7i5rzqEKxBL4ekjSXo0Nw4wg73FZR5Biw#.
[21] Idem, p. 141.
[22] COORDENADORIA DE CONTAS DE GOVERNO DE ESTADO. op. cit. p. 537.[23] Não é possível compreender, a partir da leitura do relatório, a razão para a divergência nos valores utilizados em distintos pontos do texto. Uma possível explicação seria a desconsideração, na primeira tabela, de alguns gastos formalmente classificados como afetos à segurança pública, mas que não guardam pertinência temática com a área, como seria o caso dos Programas “Modernização dos Serviços Operacionais do Detran”, “Rio Poupa Tempo – atendimento ao cidadão e ao empreendedor” e “Atendimento ao cidadão e ao empreendedor – Rio Poupa Tempo”, assim como a própria atividade de administração penitenciária.
[24] Loc. cit. [25] COORDENADORIA DE CONTAS DE GOVERNO DE ESTADO. op. cit. p. 544.[26] JOFFILY, Tiago e BRAGA, Airton Gomes. Alerta aos punitivistas de boa-fé: não se reduz a criminalidade com mais prisão. Empório do Direito, 2017. Disponível em http://emporiododireito.com.br/leitura/alerta-aos-punitivistas-de-boa-fe-nao-se-reduz-a-criminalidade-com-mais-prisao.
[27] Ibidem.
[28] TONRY, Michael. Why crime rate fall and why they don´t. Chicago: University of Chicago Press, 2014. Edição para Kindle, posição 800.
[29] FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Ob. cit.[30] O MVI é um índice desenvolvido pelo FBSP e que congrega os crimes considerados mais graves, praticados de forma intencional, ainda que não coincidam inteiramente com o conceito jurídico dos crimes dolosos contra a vida: “A categoria Mortes Violentas Intencionais (MVI) corresponde à soma das vítimas de homicídio doloso, latrocínio, lesão corporal seguida de morte e mortes decorrentes de intervenções policiais em serviço e fora (em alguns casos, contabilizadas dentro dos homicídios dolosos, conforme notas explicativas). Sendo assim, a categoria MVI representa o total de vítimas de mortes violentas com intencionalidade definida de determinado território. O número de policiais mortos já está contido no total de homicídios dolosos e é aqui apresentado apenas para mensuração do fenômeno” (FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Ob. cit., p. 13).
[31] GUROVITZ, Hélio. Brasil, violência e justiça (parte 2). G1 Notícias. 14.nov.2017, atual.: 15.nov.2017. Disponível em: https://g1.globo.com/mundo/blog/helio-gurovitz/post/brasil-violencia-e-justica-parte-2.ghtml.[32] Conforme anotado pelo próprio jornalista, é possível que a correlação positiva encontrada entre o percentual de recursos orçamentários gastos em segurança e a taxa de homicídios dolosos tenha a ver com um movimento responsivo daqueles estados onde a violência é maior e onde se acaba reservando um maior pedaço do orçamento para custear ações de repressão à violência letal experimentada. Se isso for verdade, no entanto, o fenômeno apenas confirma a tradição que temos, de gerir a política de segurança como mero sinônimo de política criminal, tal como já tivemos oportunidade de ver em termos conceituais em momento anterior do texto.
[33] GUROVITZ, Hélio. Ob. cit.[34] FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Ob. cit., p. 70.
[35] Se levássemos em conta o maior dos valores constantes do relatório da CGE, o percentual seria ainda maior, atingindo a casa dos 17,3%.
[36] FÓRUM BRASILEIRO DE SEGURANÇA PÚBLICA. Ob. cit., p. 68-69.
[37] Ibidem, p. 66.
[38] Ibidem, p. 12-13.
[39] Não se está aqui, registre-se, diminuindo a importância das mortes sofridas por policiais dentro ou fora de serviço face às mortes decorrentes de sua intervenção funcional. Como já tivemos oportunidade de explicitar em outro texto, as mortes sofridas e provocadas por policiais nessa política pública insana de segurança com derramamento de sangue são faces de uma mesma moeda. Sobre isso, confira-se: JOFFILY, Tiago e BRAGA, Airton Gomes. Ainda a política criminal com derramamento de sangue. Empório do Direito, 2017. Disponível em http://emporiododireito.com.br/leitura/ainda-a-politica-criminal-com-derramamento-de-sangue-1508246089.
[40] REZENDE, Constança. ‘Não houve nenhuma explosão de violência no Rio durante carnaval’, diz diretora do ISP. Estadão. 16.fev.2018. Disponível em: http://brasil.estadao.com.br/noticias/rio-de-janeiro,nao-houve-nenhuma-explosao-de-violencia-no-rio-durante-carnaval-diz-diretora-do-isp,70002192494.Foto: Bruno Kelly (Reuters).
