Por Andrea Barcelos, no site GGN.
Vamos falar sobre o direito fundamental à educação básica obrigatória, gratuita e pública-estatal. Debater com seriedade, como quem tem interesse em que o Brasil seja um país mais igualitário, no qual as pessoas tenham uma vida decente e com reais oportunidades de escolher livremente e perseguir seus próprios planos de vida.
A intenção é examinar se determinadas leis estaduais que criam a possibilidade de transferência total da administração de escolas públicas para entidades privadas, denominadas organizações sociais, são incompatíveis com a Constituição Federal, com a legislação aplicável e com as máximas da experiência prática.
A preocupação com o tema decorre em especial da experiência que o Governo do Estado de Goiás vem tentando implantar no sistema educacional oficial. Com base em na Lei Estadual 15.503/05 está publicando editais de chamamento para transferir a gestão das escolas públicas a organizações sociais. Trata-se de questão grave e de interesse nacional, pois propostas desta natureza podem se difundir por outros Estados e municípios.
Sobre o direito à educação básica
A educação básica é um pressuposto para a garantia da dignidade humana, igualdade de oportunidades, liberdade e para a própria democracia. Fornece ferramentas essenciais para o desenvolvimento das capacidades humanas. Neste sentido, é uma necessidade básica. É condição para uma vida digna, com adequadas condições de sustento, ao efetivo exercício da cidadania e ao desenvolvimento de qualquer povo ou país.
É um direito humano previsto em várias normas internacionais. Está presente na Declaração Universal dos Direitos Humanos da assembleia geral da ONU, de 1948, no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) e, em âmbito regional, no Protocolo de San Salvador, os quais estabelecem que a educação básica deve ser obrigatória e gratuita. E mais, conforme interpretação do Comitê do PIDESC em relação ao seu art. 13, § 2º, e, a norma reforça a responsabilidade primária de os Estados Partes garantirem diretamente o direito à educação, ou seja, sem a intermediação de entidades privadas.
A educação básica é direito fundamental garantido em grande parte dos ordenamentos jurídicos nacionais e, em particular, no art. 6º da Constituição Federal brasileira. Direitos fundamentais compõem o que Ferrajoli chama de “esfera do indecidível”. São limites constitucionais ao poder do legislador, no sentido de que não pode decidir livremente sobre os direitos fundamentais, estando vedados retrocessos arbitrários.
Responsabilidade primária e direta do Estado
Importante salientar que a Constituição Federal brasileira confere o mais alto grau de resistência ao direito fundamental à educação básica obrigatória, contra intervenções arbitrárias do poder político. Assim, cria um sistema especialmente protetor do referido direito. Determina que o Estado tem o dever de garantia da educação básica obrigatória e gratuita, dos 4 aos 17 anos de idade (art. 208, I).
Ordena, ainda, aos entes federados, que organizem e atuem em seus próprios sistemas de ensino e que, desse modo, assegurem a universalização do ensino obrigatório (art. 211, § 4º). Ora, atuar é agir e, no caso, só pode ser entendido como um fazer, um executar. Ao permitir a transferência desta execução direta dos serviços escolares públicos a entidades privadas, o Estado deixa de fazer, deixa de atuar, de modo que é incompatível com a determinação constitucional.
Portanto, da leitura conjunta dos referidos dispositivos, resta evidente o mandamento constitucional de que o Estado garanta diretamente o ensino obrigatório (educação básica dos 4 aos 17 anos de idade) e assegure sua universalização por meio de seus próprios sistemas de ensino. É responsabilidade primária e direta do Estado, intransferível a entidades privadas.
É de ver que a educação básica tem duas características únicas, que não estão presentes em nenhuma outra etapa da educação: a obrigatoriedade e a universalidade.
A educação básica dos 4 aos 17 anos de idade é obrigatória. Imagine-se, um direito obrigatório. Por qual motivo? Porque é tão fundamental que não pode ser deixada ao arbítrio da mãe e do pai ou da própria criança ou adolescente. Portanto, é um “direito-dever” por parte das crianças e adolescentes de 4 aos 17 anos de idade, um dever por parte da mãe e do pai de matricularem seus filhos e filhas em escola, com a liberdade de escolher a instituição (pública, privada, com ou sem fins lucrativos).
Por sua vez, o Estado tem a obrigação de garantir vagas em escolas públicas oficiais para todas estas crianças e adolescentes na referida faixa etária. Este dever se cumpre quando os entes federados organizam e administram seus sistemas de ensino, com a infraestrutura, pessoal e demais insumos e condições para que todas as pessoas de 4 a 17 anos de idade estejam na educação escolar obrigatória.
A universalidade é outra característica exclusiva da educação básica obrigatória. Neste sentido, o Estado é responsável não apenas por garantir vagas em escolas públicas oficiais e gratuitas, como também por realizar a busca ativa de todas as crianças e adolescentes na referida faixa etária efetivamente tenham acesso, matriculem-se e frequentem a escola.
A gratuidade é obrigatória em todos os estabelecimentos oficiais de ensino (art. 206, IV, da Constituição Federal), tendo sido reafirmada quanto à educação básica obrigatória (art. 208, I, da Constituição Federal).
Valorização dos educadores em risco
Existem, ainda, outros dois elementos que demonstram o mais elevado grau de resistência conferida pelo poder constituinte à educação básica pública-oficial, contra mudanças legislativas conjunturais.
O primeiro deles é a valorização dos profissionais da educação escolar básica pública-estatal, ou seja, de professores e dos que se dedicam a atividades de apoio à docência. O motivo é simples: a melhoria da qualidade na educação pública-estatal está estreitamente ligada à valorização dos professores.
A tais profissionais são garantidos plano de carreira (valorização), ingresso exclusivamente por concurso público (seleção objetiva, imparcial, que escolhe as pessoas mais qualificadas) e piso salarial profissional nacional (remuneração adequada), nos termos do art. 206, V e VIII, da Constituição Federal.
Nada disso é garantido aos profissionais da educação escolar caso contratados por organizações sociais. Em julgamento da ADI 1.923/DF, com interpretação conforme dada à Lei Federal 9.637/98, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que tais entidades, por serem entidades de direito privado e não fazerem parte da administração pública, podem contratar trabalhadores sem concurso público, sob regime celetista. É certo que o STF não tratou especificamente da educação básica e, portanto, não adentrou nas questões constitucionais específicas relativas a tal direito. Assim, deve-se fazer a distinção necessária dos temas, concluindo-se facilmente que o precedente não se aplica à educação básica obrigatória, gratuita e universal.
Cabe ressaltar que sem a administração direta das escolas o Estado perde o controle sobre e não tem possibilidade de garantir a valorização dos profissionais da educação escolar. Seria um enorme e evidente retrocesso, vedado pelo princípio da proibição do retrocesso social. Assim, pois não é permitido ao poder público diminuir o nível de concretização do direito fundamental à educação básica, por meio da desvalorização dos seus profissionais, o que, além do mais, viola flagrantemente as regras constitucionais acima destrinchadas.
Ademais, é uma prática que segrega, pois cria dois regimes jurídicos distintos para as escolas públicas. Divide profissionais da educação selecionados por concurso público, valorizados por plano de carreira e garantia de piso nacional de remuneração, por um lado, e outros contratados pelo regime privado da CLT, sem as garantias citadas, por outro. Desse modo, ofende também, a regra constitucional específica que exige equidade (igualdade) no ensino obrigatório (art. 212, § 3º, da Constituição Federal).
Financiamento público e prioridade
O segundo elemento que reforça a proteção jurídica constitucional à educação básica obrigatória, gratuita e universal é relativo ao seu financiamento público.
O art. 212 da Constituição Federal traz a regra de aplicação de percentuais mínimos de receitas em educação por cada ente federado. Determina que os recursos públicos tenham como prioridade a universalização do ensino obrigatório de qualidade e equitativo (§ 3º). Cria fonte adicional de financiamento à educação básica pública, pela contribuição social do salário-educação (§ 4º).
O art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzido por meio da Emenda Constitucional nº 53/06, cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal. Trata-se, portanto, de recursos públicos destinados especificamente à educação básica pública, com a finalidade de sua manutenção, desenvolvimento e à valorização de seus profissionais.
OSs privadas na gestão da educação pública?
A transferência de escolas públicas para as organizações sociais é uma mescla não prevista na Constituição Federal e tampouco na LDB, pois são criadas e mantidas pelo Poder Público, porém passariam a ser administradas por pessoa de direito privado. Formalmente pública e materialmente de direito privado, uma vez que toda a gestão seria executada por pessoas de direito privado, com vagas influências do regime jurídico de direito público.
Se, por um lado o ensino é livre à iniciativa privada, por outro o Estado tem o dever de organizar seus próprios sistemas oficiais de ensino e não pode transferi-lo a entidades privadas, pois estaria deixando de cumprir tal dever. Em uma situação limite, já não existiriam escolas públicas oficiais, o que é evidentemente vedado pela Constituição Federal.
Em resumo, a Constituição Federal criou um microssistema jurídico que confere especial resistência do direito fundamental à educação básica obrigatória contra as investidas dos legisladores de ocasião.
Neste sentido, a carta constitucional afirma expressamente que o Estado cumprirá seu dever garantindo educação básica obrigatória e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade, em um sistema oficial de ensino, que tem como prioridade a universalização de referidas etapas da educação. E, mais, que o Estado deve buscar garantir a qualidade da educação básica pública, por meio de dois instrumentos essenciais: da valorização dos profissionais da educação escolar e do financiamento adequado e prioritário.
Não tem sentido e não é razoável o Estado deixar de cumprir diretamente seu dever constitucional, transferindo sua obrigação a instituições privadas, quando tem toda a infraestrutura, recursos humanos e financeiros para exercer serviço público essencial que já desempenha.
As máximas da experiência
As máximas da experiência também demonstram que não há outro caminho para a garantia da educação básica obrigatória, universal e gratuita, que não seja a administração direta das escolas públicas pelo Estado. Esta é a regra em todos os países desenvolvidos e que têm melhores índices educacionais.
Na Finlândia, país que está sempre no topo das avaliações internacionais de qualidade na educação, as escolas são praticamente 100% estatais e gratuitas. Ganha um doce quem identificar país desenvolvido que tenha outra forma de garantia de educação básica gratuita e universal, que não seja de responsabilidade primária e direta do Estado. Independentemente de modelos sociais ou econômicos adotados por tais países.
Existe um mito brasileiro de que a educação pública é necessariamente pior que a privada. Na realidade, faltam investimentos adequados na rede escolar estatal. Os resultados do Estado do Ceará comprovam que o problema é apenas falta de investimento em estrutura e na qualidade do ensino, e não de qualquer outra natureza: na última avaliação da Prova Brasil/SAEB, de 2015, na primeira etapa do ensino fundamental, os alunos da rede escolar pública estadual tiveram melhor desempenho que aqueles da rede escolar privada.
Assim, transferir a administração de escolas públicas de educação básica a entidades privadas é uma grotesca criação brasileira, que apenas revela a falta de compromisso sério de determinados governos com a educação básica pública. Além do mais, é contrária à Constituição Federal e à experiência prática mundial e interna.
O momento atual é um verdadeiro teste da capacidade de resistência do direito fundamental à educação básica obrigatória pública-estatal, tendo em vista a existência de diversas leis estaduais que permitem a transferência irrestrita da administração de escolas públicas para organizações sociais. Neste mar de desalento, cabe destacar a exceção trazida pela Lei Complementar do Estado do Paraná nº 140/11, que em seu art. 1º, § 5º, proíbe expressamente a contratação de organizações sociais para a prestação de serviço de ensino regular (fundamental, médio e superior).
Um péssimo exemplo
Por outro lado, o Estado de Goiás é o exemplo atual de imposição unilateral pelo governo da transferência da administração de escolas públicas, inclusive das etapas obrigatórias dos ensinos fundamental e médio, a organizações sociais. É verdade que o Ministério Público Estadual tem obtido decisões liminares junto ao Poder Judiciário local, impedindo provisoriamente esta grave desorganização do sistema escolar oficial. Porém estas decisões ocorrem em casos concretos, são provisórias, de modo que é grande o risco à educação básica obrigatória no referido Estado. Trata-se de problema em potencial em relação a todos os demais Estados e municípios que já tenham ou que legislem neste sentido.
Transferir a entidades privadas o gerenciamento de escolas públicas gera grave risco ao cumprimento do dever estatal de garantia da educação básica obrigatória e universal, pois, além de perder o controle sobre os rumos da educação, o Estado perde as condições de reassumir o serviço, caso necessário. Em outras palavras, fica dependente de entidades privadas. Já não terá mais pessoal suficiente, nem condições de administrar sua própria rede.
É o que já aconteceu no Estado de Goiás, onde houve transferência de escolas técnicas estatais para organizações sociais e, mediante decisão judicial, suspensão de contratos de gestão, devido a uma série de irregularidades. O resultado foi a paralisação das atividades de uma destas escolas, conforme noticiado na mídia local, afetando a continuidade de serviço público essencial.
Inconstitucionalidade
Em suma, sem administrar as escolas públicas, o Estado não tem controle quanto aos rumos da educação básica obrigatória, universal e gratuita e, portanto, não cumpre seu dever constitucional. Incorre em grave retrocesso social ao não garantir a valorização dos profissionais da educação básica pública. Gera insegurança jurídica e inequidades. Coloca em risco os sistemas de educação oficiais. Não garante a continuidade dos serviços escolares públicos. Contraria norma internacional e fere diversas normas do microssistema jurídico constitucional protetor daquele direito fundamental. Ademais, choca contra das regras da experiência existentes em todo o mundo, inclusive no Brasil.
Desse modo, não resta dúvida quanto à inconstitucionalidade da transferência da administração do sistema estatal de educação básica obrigatória, universal e gratuita, para entidades privadas.
Garantia de um direito fundamental
A educação básica pública oficial tem um papel chave na garantia de igualdade de oportunidades, algo essencial no Brasil, um dos países mais desiguais do mundo. Não se trata de liberdade de escolha de modelo de Estado por parte dos e das governantes de turno, mas da única forma de garantia de um direito fundamental que compõe a estrutura de um Estado democrático de Direito. Levemos a sério os pilares constitucionais da dignidade da pessoa humana e da cidadania, bem como seus objetivos fundamentais, a erradicação da pobreza, menos desigualdades, o bem estar de todas as pessoas e a construção de uma sociedade efetivamente livre, justa e solidária.
Com a vida de milhões de crianças e adolescentes não se brinca. Com a vida de milhões de crianças e adolescentes não se experimenta. Testar e errar com relação ao futuro de crianças e adolescentes não é admissível. Só existe um caminho que é fortalecer a educação básica pública, estatal, obrigatória, gratuita e universal, com investimentos adequados e valorização dos profissionais da atividade escolar. Isso significa levar o direito fundamental constitucional à educação básica pública a sério.
Andrea Beatriz Rodrigues de Barcelos é Promotora de Justiça do MPGO, Associada do Coletivo por um Ministério Público Transformador, Mestranda em Direitos Humanos pela Universidade Carlos III de Madri.
